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以生态环境保护督察推动环境影响评价

发布时间:2021-12-07 21:50人气:

2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》,首次以党内法规形式,明确督察组织机构和人员、督察对象和内容、督察程序和权限、督察纪律和责任。

 

生态环保督察作为党和国家推进生态文明建设的一项重要问责制度,较好地推动了《环境影响评价法》的贯彻落实,以及地方政府环境保护责任的履行,助力了规划环评、建设项目环评的“落地”,与此同时,也存在一些问题和不足。以中央生态环保督察第一轮、第二轮的120个典型案例以及27个省(区、市)的生态环保督察报告为基础,总结生态环保督察涉及的环评问题基本情况,分析生态环保督察中环境影响评价领域存在的问题,研究提出相关对策建议,对于实现以生态环保督察推动环境影响评价具有重要意义。

 

中央生态环保督察涉及环评问题情况

 

中央生态环保督察已完成第一轮督察的全覆盖和对20个省(区)开展“回头看”工作,第二轮的第一批6个省份督察也已结束,并且形成120个典型案例。120个典型案例中涉及环评问题的有38个,占案例总数的31.67%。

 

环评问题案例中涉及规划环评案例数量很少,仅有2个,占1.67%。问题类型均为未落实规划环评意见要求,其中安徽安庆港中心港区未落实涉及法定保护区域的码头、泊位、锚地的取消要求,福建江阴港城经济区未落实污水处理厂的提标改造要求。

 

建设项目环评问题突出,案例数量为36个,约占30%。其中,未批先建问题突出,有18个无环评手续,属于未批先建;17个为环评不落实,主要为环保措施不落实,也存在批建不符情形;3个为环评报告质量问题,即环评报告与实际情况不符,表现为基础资料不实、保护目标遗漏等;2个为未严格落实环评审批责任,包括未严格落实区域限批要求、环评审批中把关不严等。

 

省级生态环保督察涉及环评问题情况

 

省级生态环保督察中,贵州、海南、青海、新疆、新疆建设兵团的生态环保督察报告未收集到,广西、宁夏、西藏和湖南的生态环保督察报告未发现涉及环评问题。在27个公开的省级生态环保督察报告中,23个省级生态环保督察报告涉及环评问题,占85.18%;在涉及的311个地级市中,78个地级市的督察报告中涉及环评问题,约占督察城市的25%。

 

省级生态环保督察中涉及环评问题174个,其中规划环评问题共92个,占52.87%;项目环评问题82个,占47.13%。有的省份(如四川省)已开展环评专项督察。

 

从发现问题类型看,未开展规划环评或规划环评工作滞后问题非常突出,共计47个,占比51.09%;规划环评要求不落实共计25个,占比27.17%;未开展规划跟踪评价问题较为突出,共计17个,占比18.48%;此外,也存在用环境影响篇章代替报告书等规划环评不符合相关要求问题,共计3个,占比3.26%。

 

省级生态环保督察发现的规划环评问题涉及土地利用规划、区域(流域)规划、专项规划等,但主要集中于园区规划环评的开展情况,涉及19个省份,占省份总数量的70.37%;发现问题66个,占规划环评问题总数量的71.74%。省级生态环保督察涉及的建设项目环评问题中,无环评手续问题非常突出,共计50个,占60.98%;环评不落实问题22个,占比26.83%;未严格落实环评审批责任等问题10个,占比12.20%,主要表现为违法审批、越权审批、降级审批、未按相关要求审批等。

 

生态环保督察中环境影响评价领域存在的问题

 

生态环保督察范围不适宜,不利于环保责任落实。一是从现有资料看,两轮中央生态环保督察很少涉及规划环评,120个典型案例中仅2个涉及规划环评,分别为港区规划环评、港城经济区规划环评。省级生态环保督察主要聚焦于园区规划环评的开展情况,涉及的综合规划、专项规划的环评问题不到30%。两级生态环保督察涉及规划环评问题数量少、领域窄,对综合规划、专项规划的环评问题未予以充分关注。以长江经济带内河港口规划环评为例,在长江经济带9省2市的285个内河港口中,137个港口完成规划编制,完成规划环评的为102个,有35个未开展规划环评工作,占已编制规划港口总数的25.55%。二是从生态环保督察涉及的建设项目环评案例看,中央生态环保督察基本未涉及政府投资建设项目;除开展环评专项督察的四川省外,其他省级生态环保督察也很少涉及政府投资的建设项目。从四川已开展的建设项目环保专项督察看,市政、交通、农林、水利等政府投资类项目不同程度存在未批先建、环评开展执行率低等问题。政府投资建设项目基本未纳入生态环保督察范围,生态环保督察中发现的问题项目多为企业投资,既造成生态环保督察与环境执法存在职能重叠、浪费人力物力,也导致未开展环境影响评价的政府投资建设项目处于监管盲区。

 

规划环评有关问题不清晰,不利于科学支撑环保督察。对于生态环保督察而言,规划环评领域有两方面问题亟待进一步明确界定。一是规划环评的开展范围有待进一步明确。根据《规划环境影响评价条例》,土地利用的有关规划和区域、流域、海域建设、开发利用规划等综合性规划,以及有关专项规划,应当进行环境影响评价。但规划体系庞杂,规划环评开展范围的规定偏原则,实际操作中环保督察人员对一些规划是否需要开展规划环评难以判断。二是未界定何为重大影响规划。《环境影响评价法》提出“对环境有重大影响的规划实施后,编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价,并将评价结果报告审批机关”,但并未界定何为重大,也未界定跟踪评价的开展时间,实践中可操作性较差,不利于环保督察开展。

 

督察与环评衔接机制未建立,不利于两项制度形成合力。中央生态环保督察尚未建立生态环保督察与环评衔接机制,未开展环评专项督察。省级生态环保督察方面,四川省委托第三方收集被督察地方规划环评、项目环评和违法违规项目清理等相关问题线索,形成问题清单;环评行政机构在督察进驻前参与技术培训。进驻期间,环评行政机构与地方评估中心等相关专业技术人员组成专项督察小组,一起参与工作,形成了良好互动。但是,生态环保督察在省级层面开展环评专项督察,四川仅为个例,其他省份基本未开展。此外,四川省环评专项督察的衔接机制尚不健全,例如并未形成环评与生态环保督察的问题移交、结果反馈等衔接机制。

 

以生态环保督察推动环境影响评价工作的对策建议

 

开展环评专项督察,聚焦规划环评和政府投资的建设项目环评。开展规划环评专项督察,近期可将地方政府及有关部门所有规划环评纳入生态环保督察范围,以解决大量规划环评未开展的问题;在此问题基本解决基础上,重点关注生态环境影响大、环境风险突出的重大规划环评工作。开展政府投资类建设项目环评专项督察,鉴于省级生态环保督察发现地方政府投资的建设项目环评落实效果较差,建议将地方政府投资建设项目作为重点生态环保督察对象,以解决大量政府投资项目违法问题。

 

明确界定规划环评有关问题。明确界定规划环评的开展范围,鉴于规划体系可能涉及国土空间规划、区域规划、专项规划等,实践中各类规划体系庞杂,规划环评开展具体范围难以判断,建议结合“十四五”规划体系调整,对2004年发布的《编制环境影响报告书的规划的具体范围》(试行)、《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围》(试行)等文件进行修订,进一步明确需要开展规划环评的重点规划领域,以促进规划环评专项督察工作的开展。明确规划跟踪评价有关问题。对于“重大影响规划”建议考虑环境质量或生态功能影响显著、累积环境影响明显、环境风险重大、知识差距导致环境影响存在不确定性等的各类规划开展跟踪评价,可在规划环评审查意见中明确提出跟踪评价要求,提高该法条的可操作性,以利于生态环保督察工作开展。

 

建立环评与生态环保督察的衔接机制。建立环评问题移交机制,环评行政机构可借助生态环境监管网络平台、环评工作落实情况调研等,形成应开展规划环评的规划清单、重大规划环评清单、政府投资建设项目清单、相关环评问题线索,并定期移交生态环保督察办公室。建立督察结果反馈机制,生态环保督察办公室应将相关清单和问题线索纳入环保督察工作内容,在查阅资料、个别谈话、调研座谈、举报受理、下沉督察、重点督察等环节中,将相关清单和问题线索作为重点进行核实,并将相关生态环保督察结果情况定期反馈环评行政机构。(文 | 赵海珍 徐敏云 王婧)

 

作者单位:生态环境部环境工程评估中心

 

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